Kenzo K. heet in politiek-bestuurlijk jargon „een persoon met verward of onbegrepen gedrag”. Deze ‘verwarde personen’ halen vaak het nieuws, vrijwel altijd als probleem voor anderen. Omdat ze op straat of in de buurt overlast veroorzaken, of erger, als iemand in zijn verwardheid ernstige delicten pleegt. Daarbij wordt al snel vergeten dat deze daders, voordat ze overlast veroorzaakten of misdrijven pleegden, eerst patiënten waren die niet de hulp kregen die ze nodig hadden.
Bekend voorbeeld is Bart van U., de man die oud-minister Els Borst vermoordde in 2014. Een onderzoeksrapport naar aanleiding van die zaak, van de commissie-Hoekstra, concludeerde in 2015 dat ggz-instellingen door de overheid waren klemgezet tussen tegenstrijdige eisen: met minder geld en minder middelen meer veiligheid bieden. Het kabinet beloofde beterschap. Het voerde onder andere in 2020 twee nieuwe wetten in die ervoor moesten zorgen dat politie, justitie, gemeentes en ggz beter zouden samenwerken.
Toch faalt het systeem nog steeds, zoals de zaak-K., door NRC in dit artikel gereconstrueerd, laat zien. Waarom lukt het niet om die hulp voor verwarde personen te organiseren? Hoe kan het dat het steeds opnieuw gruwelijk misgaat, zonder dat er van de fouten uit het verleden geleerd lijkt te worden? Waarom heeft de nieuwe wetgeving niet tot verbetering geleid?
140.000 meldingen
Al jarenlang registreert de politie een stijgend aantal meldingen van incidenten met verwarde personen. Vorig jaar waren dat er bijna honderdveertigduizend. Soms een dronken toerist, maar vaak personen die wegens een complexe combinatie van problemen buiten de samenleving vallen.
De politie kan dan weinig doen. Handhaving – een boete uitschrijven, iemand een nacht in de cel zetten – neemt de oorzaak van het probleem niet weg. „Voor deze mensen is de juiste hulp het belangrijkst”, benadrukte de nieuwe portefeuillehouder Zorg en Veiligheid van de politie bij zijn aantreden vorig jaar.
Maar die juiste hulp, daar schort het aan. Sinds de zorg-decentralisaties van het afgelopen decennium weten de betrokken ministeries (van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van Justitie en Veiligheid) niet meer hoeveel opvangplekken er zijn voor mensen met complexe stoornissen (dat zijn verwarde mensen vaak). Laat staan hoe ernstig het tekort is. Ook dat wordt nergens centraal geregistreerd.
Er zijn wél veel instanties betrokken: ministeries, gemeentes, geestelijke gezondheidszorg (ggz), GGD, maatschappelijk werk, reclassering, justitie, politie, huisartsen, thuiszorg, wijkteams, zorginstellingen en zorgverzekeraars. Allemaal zijn ze voor een klein stukje verantwoordelijk, maar overzicht ontbreekt.
Het gevolg: mensen die eigenlijk hulp nodig hebben, kunnen steeds verder afglijden. Vaak vragen ze zelf niet om zorg, of weigeren ze die. En zo creëert het zorgstelsel in het uiterste geval zijn eigen daders en slachtoffers.
Het overgrote deel van de verwarde personen vormt geen gevaar en pleegt geen ernstige misdrijven. Maar hoe erg het uit de hand kan lopen, bleek begin 2014, toen oud-minister Els Borst in haar huis in Bilthoven werd doodgestoken. Dader Bart van U. werd pas een jaar later gepakt, nadat hij ook zijn eigen zus met een mes had gedood.
Er bleken enorme blunders gemaakt te zijn door tal van instanties die langs elkaar hadden gewerkt en zich niet aan hun eigen regels en wetten hadden gehouden. Van U. had ten tijde van de moord in de gevangenis moeten zitten: er stond nog een celstraf open vanwege vuurwapenbezit. Zijn familieleden hadden al keer op keer alarm geslagen bij alle denkbare instanties. En Van U. zelf had vlak voor de moord op Borst in twee politiebureaus vuurwerk afgestoken, in de hoop opgepakt en vastgezet te worden, omdat hij zichzelf niet meer vertrouwde. Beide keren werd hij naar huis gestuurd. Zijn DNA, dat werd gevonden bij Borst, had ook allang in de databank moeten zitten vanwege de eerdere veroordeling – dan had hij veel sneller kunnen worden aangehouden.
Een onderzoekscommissie onder leiding van voormalig topambtenaar, oud-informateur en voormalig lid van de Raad van State Rein-Jan Hoekstra concludeerde in juni 2015 in een vernietigend rapport dat alle betrokken instanties hadden gefaald. Hoekstra, inmiddels de tachtig gepasseerd, zegt daar nu over: „Als oud-ambtenaar kreeg ik af en toe plaatsvervangende schaamte. Hoe is het mogelijk dat het overheidssysteem waar je vertrouwen in hebt en waar je vertrouwen in wilt houden, op cruciale momenten niet werkt.”
Toen al stelde Hoekstra in zijn rapport vast dat de overheid haar verantwoordelijkheid had weggeorganiseerd. Ggz-instellingen hadden „de strikte opdracht het aantal bedden terug te brengen en de opnameduur te verkorten” waarbij ook nog „aantoonbaar” minder mensen opgenomen moesten worden. Bezuinigen dus. Maar tegelijkertijd werd van de ggz „een actieve bijdrage aan de beveiliging van de samenleving verwacht”. Hoekstra stelde eufemistisch vast dat de zorginstellingen waren opgezadeld met „een lastige combinatie van soms moeilijk verenigbare rollen”.
Een van de belangrijkste aanbevelingen van Hoekstra was dat er veel betere samenwerking tussen politie, OM en geestelijke gezondheidszorg moest komen, helder vastgelegd in nieuwe wetgeving. Samenwerking tussen instanties met duidelijke verantwoordelijkheden kon nieuwe rampen voorkomen. Het kabinet bood excuses aan de nabestaanden aan en nam de aanbevelingen over.
Bemoeizorg
K. had grote mentale problemen, maar vroeg niet zelf om hulp. Dus kreeg hij het niet. Dit is een structureel probleem in ons zorgsysteem, zegt voorzitter Niels Mulder van de Nederlandse Vereniging voor Psychiatrie (NVvP), tevens hoogleraar openbare geestelijke gezondheidszorg en psychiater. Zijn beroepsgroep pleit al jaren voor veel meer ‘bemoeizorg’ – noodzakelijke hulp zonder dat deze patiënten daar zelf om vragen.
Afhankelijk van hoe ruim je de definitie neemt, gaat het volgens Mulder om vijf- tot twintigduizend mensen. Een constante en relatief overzichtelijke groep, blijkt uit de vele studies die afgelopen decennia naar hen gedaan zijn. „Nu noemen we ze verwarde personen, begin deze eeuw heetten ze verkommerden en verloederden, weer wat later zorgwekkende zorgmijders”, aldus Mulder.
Bemoeizorg staat haaks op de uitgangspunten van ons zorgstelsel, waarin mensen zelf psychische hulp moeten zoeken en waarin zorg gekoppeld is aan een duidelijke psychiatrische diagnose. Bemoeizorg was vroeger nog een wettelijke plicht, nu mag iedere gemeente zelf bepalen hoe ze het regelen. Langdurige zorg voor complexe problematiek blijft vaak onbereikbaar. „Daar is ons systeem veel minder goed op ingericht”, aldus Mulder.
De verschraling van de hulp voor mensen met complexe problematiek is al decennia gaande. Zo werd in 2008, door het kabinet-Balkenende IV (CDA, PvdA, ChristenUnie) het verplichte eigen risico in de zorg ingevoerd. Gevolg daarvan, stelt Mulder vast, is dat de drempel om hulp te vragen of te accepteren hoger werd: patiënten moeten immers betalen, ook als ze de zorg niet willen. En zorginstellingen die toch proberen ongevraagde hulp te bieden, krijgen daarvoor vaak geen vergoeding, bijvoorbeeld als zo’n patiënt een aantal maal niet komt opdagen of de deur niet opendoet.
Gevolg is dat veel verwarde mensen administratief verdwijnen, ziet Mulder: „Het is meer en meer de gewoonte geworden om iemand die drie of vier keer niet gezien is, dan maar uit te schrijven.”
Nog drastischer waren de zorghervormingen van het tweede kabinet-Rutte (VVD en PvdA). Zorg moest decentraal geregeld worden. Gemeentes werden tien jaar geleden verantwoordelijk en moesten het zo organiseren dat minder mensen in de dure opvang terecht zouden komen, en meer mensen thuis – ‘ambulant’ in jargon – zouden worden behandeld.
Dit bleek een verkapte bezuiniging. Veel opvangplekken, niet alleen voor verwarde personen maar ook voor andere mensen met complexe stoornissen, werden gesloten. Mulder: „Normaal gesproken waren het communicerende vaten geweest. Minder geld naar de bedden, meer geld naar de ambulantisering. Maar zo is het niet gegaan. Er is afbouw geweest van bedden, maar geen opbouw van extra ambulantisering. Er is gewoon geen beleid op gevoerd.”
Het huidige kabinet legt de verantwoordelijkheid voor het aantal opvangplekken volledig bij de markt. Minister Helder (VVD, Langdurige Zorg) schreef in een Kamerbrief: „Het is de rol van de verzekeraars om er zorg voor te dragen dat zij voldoende zorg inkopen.”
Een wandelende tijdbom
Als een verward persoon wordt gezien als een gevaar voor zichzelf en anderen, kan een rechter verplichte zorg opleggen. Het is een voorbeeld van precies datgene wat na de aanbevelingen van de commissie-Hoekstra beter geregeld had moeten zijn. Daarom kwamen in 2020 de twee nieuwe wetten, die de samenwerking tussen politie, justitie, gemeentes en zorginstanties beter moesten stroomlijnen. Vanaf het begin liet het kabinet de nieuwe wetten evalueren. Aanvankelijk was een paar jaar voor die evaluatie uitgetrokken, maar de eerste bevindingen bleken zo vernietigend dat de Tweede Kamer de eerste resultaten afgelopen najaar al kreeg. De wetgeving was „in belangrijke mate mislukt”, en van heldere regelgeving was „geen sprake.”
Er blijft „een groep die tussen wal en schip valt”, zo oordeelden bijvoorbeeld ondervraagde rechters over de nieuwe wet die zorg mogelijk moet maken voor mensen „met psychische stoornissen, veelal meerdere diagnoses en risicovol gedrag”. De nieuwe wet schiet tekort, concluderen de onderzoekers, „omdat er geen geschikt zorgaanbod is”.
‘Sanctions are coming’
De ministers Dilan Yesilgöz (VVD) van Justitie en Veiligheid en Conny Helder (VVD) van Langdurige Zorg noemen verwarde personen een „taai en complex maatschappelijk vraagstuk” in een van de laatste van vele Kamerbrieven die ze erover verstuurden.
Aan goede bedoelingen geen gebrek. De brieven staan vol met beleidsstrategieën, voortgangsrapportages, actieprogramma’s, verbeterprogramma’s en nieuwe kwaliteitskaders. Tussen de regels van al dat jargon is soms ook te lezen waarom de aanpak tot nu toe toch steeds faalt. Zo is er bijvoorbeeld wel een „dashboard beveiligde bedden”, maar houdt de overheid ook daar niet bij hoeveel er precies zijn (wel is duidelijk dat het er te weinig zijn). En er is wel een „landelijke coördinatiepunt bij complexe plaatsingsproblematiek” en „knelpunten” worden „landelijk besproken”, maar die besprekingen leiden niet tot structurele oplossingen. Ook niet met initiatieven als „het Verbindend Landelijk OndersteuningsTeam”, „de regioadviseurs” of de „ketenveldnorm”.
Uiteindelijk komt het erop neer dat de (dure, complexe) bemoeizorg zo ver verschraald is, dat die vaak uitblijft. Pas als de patiënt een dader is geworden en daarmee onder de verantwoordelijkheid van justitie valt, die dan ook de zorg betaalt, is geld geen probleem meer.
Voor Rein-Jan Hoekstra staan de aanbevelingen die hij na de moord op Els Borst deed nog altijd recht overeind. Het kernprobleem is „een angst voor het aanwijzen van wie waarvoor verantwoordelijk is”, aldus Hoekstra.
„De minister kan zich niet losmaken van zijn of haar verantwoordelijkheid voor het publieke belang. Dat is bescherming van de bevolking, en de verzorging van mensen. Want het is enerzijds de bedreiging en het geweld door een heel klein aantal van deze mensen en, anderzijds, een hele grote groep van patiënten die gewoon verzorgd moeten worden.”
De verantwoordelijkheid afschuiven op zorginstellingen en verzekeraars is wat hem betreft geen optie. Wat zij doen, hangt samen met het beleid. „De ggz-instellingen hebben geld tekort dus die sluiten de dure bedden.”
Blijft de vraag waar de kern van het probleem ligt: bij de ggz-instellingen die bedden sluit en onvoldoende bemoeizorg kunnen bieden, of bij de minister die de regie heeft losgelaten?
„Ik kies voor de minister,” aldus Hoekstra. „De kwaliteit van de zorg is onderdeel van de marktwerking geworden. Dat het op dit soort vitale terreinen is doorgeslagen, dat is een fenomeen dat mij werkelijk zorgen baart. Dat kun je alleen maar via de politiek bijsturen. Dan heb je een heel andere, duidelijke visie nodig. En die heb ik nog niet gezien.”
Noodlottige samenloop
De gemeente Almelo geeft na het dodelijk geweld van Kenzo K. opdracht tot een onderzoek. Het gemeentebestuur wil weten of er fouten zijn gemaakt. Het rapport Omgaan met onbegrepen gedrag verschijnt in maart 2022. Het staat vol met hetzelfde jargon als de Kamerbrieven over verwarde personen. Het heeft hoofdstukken als „noodlottige samenloop van omstandigheden”, „schurende organisatorische dilemma’s”, en „van dilemma’s naar dynamieken”.
Volgens de onderzoekers valt niemand iets te verwijten.
Het rapport benadrukt dat je niet achteraf mag oordelen: „Het is veel te gemakkelijk om dan te concluderen dat er dus evident fouten zijn gemaakt.” De onderzoekers doen zelfs het tegenovergestelde. „Om te beginnen is vastgesteld dat de basis goed is geregeld in Almelo,” zo luidt de hoofdconclusie. Er zijn „duidelijke procesafspraken”, „taken- en verantwoordelijkheden zijn helder belegd”, „de structuur van de escalatieaanpak geeft houvast”, er is „veel informeel overleg”, „signalen worden doorgegeven of getoetst”. Bovendien weten „partijen elkaar goed te vinden” en ze „zoeken elkaar actief op”.
„Dat betekent dat er veel goed gaat,” benadrukt het rapport nog een keer, om daar aan toe te voegen: „Maar soms gaat het ondanks alles mis.”
